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5. Finanz- und Zolldepartement.
A. Finanzwesen *).
[*) Bei den Abschnitten Geschichtliches, Geschäftskreis und Organisation des Finanzdepartements und Budget der Eidgenossenschaft ist der Verfasser dieser Arbeit in der Hauptsache den Ausführungen zweier Artikel gefolgt, die er über diese Materie in dem von Prof. N. Reichesberg in Bern herausgegebenen Handwörterbuch der schweizerischen Volkswirtschaft, Sozialpolitik und Verwaltung veröffentlicht hat. Ebenso bildete ein im Schweizerischen Finanzjahrbuch (Jahrgang 1906) erschienener Aufsatz über die Staatsschulden der schweizer. Eidgenossenschaft die Grundlage des nachstehenden, den nämlichen Titel tragenden Abschnittes.]
I. Geschichtliches.
Unter der alten Eidgenossenschaft. Bei dem überaus lockeren Bande, welches die einzelnen Glieder zusammenhielt, und bei dem Mangel einer obersten ausführenden Bundesbehörde konnte in der alten Eidgenossenschaft von einem gemeinsamen Staatshaushalt und von einem zentralen Finanzorgan nicht die Rede sein. Die Verwaltung der «gemeinen Herrschaften» der VIII alten Orte, deren Jahresrechnung jeweilen an den ordentlichen Tagsatzungen abgelegt wurde, verdiente diesen Namen nicht. Es handelte sich hierbei bloss um die Nutzbarmachung eines nur einem Teil der Bundesglieder angehörenden gemeinsamen Eigentums, wodurch die übrigen finanziellen Verhältnisse eines jeden der autonomen Stände nicht berührt wurden. Nicht einmal in Kriegszeiten fand eine gemeinsame Verwaltung der im Felde stehenden Heere statt, da nach Massgabe des 1291 erstmals abgeschlossenen und nachher erneuerten Bündnisses die Bundesglieder verpflichtet waren, sich gegenseitig bei eintretender Not «auf eigene Kosten» zuzuziehen und somit jedes Kontingent sich selbst zu verpflegen hatte.
Die Helvetik. Wie in so vielen andern Ländern brachte das Zeitalter der französischen Revolution auch für die Schweiz eine vollständige Umwälzung der seit langem bestehenden politischen und sozialen Ordnung. Die 1798 in die Schweiz eingedrungenen Franzosen setzten an Stelle des losen Staatenbundes mit seinen patriarchalischen und oligarchischen Regierungen einen stark zentralisierten Einheitsstaat mit fünf Direktoren und sechs Ministern als obersten vollziehenden Behörden.
Die erste helvetische Verfassung bestimmte, dass die Steuern zum allgemeinen Nutzen ausgeschrieben und unter den Steuerpflichtigen nach Vermögen, Einkünften und Nutzniessungen verteilt werden sollten, dass die Besoldung der öffentlichen Beamten nach Verhältnis der Arbeit und der erforderlichen Talente und, sonderbarerweise, auch in einem Quantum Getreide auszurichten seien, dass kein liegendes Gut unveräusserlich erklärt werden könne und dass der Grund und Boden mit keiner Last, Zins und Dienstbarkeit beschwert werden dürfe, wovon man sich nicht loskaufen könne -, alles Dinge, die sich auf dem Papier sehr schön ausnahmen.
Diese Grundsätze gelangten dann in folgenden Massregeln, worin der französische Einfluss wiederum stark zur Geltung kam, zur Anwendung: Abschaffung der Abzugsrechte und Einführung der Handelsfreiheit;
Besitzergreifung des Staatsvermögens der bisherigen Kantone durch die helvetische Republik gegen Uebernahme der rechtmässigen Schulden;
Sequestrierung des Vermögens der Klöster, geistlichen Stiftungen und Abteien;
unbedingte Aufhebung der Personalfeudalrechte und Abschaffung der dinglichen Feudallasten, teils ohne, teils gegen geringe Entschädigung;
Monopolisierung zu gunsten des Einheitsstaates des Handels mit Salz und Schiesspulver, des Postverkehrs, des Bergbaus, der Münzprägungen;
Aufstellung eines Steuergesetzes (vom 17. Weinmonat 1798) mit direkten und Luxusabgaben;
Erhebung von Eingangszöllen und Abschluss von Handelsverträgen, zu welch letzteren es aber in dieser äusserst bewegten Zeit und bei der ephemeren Dauer der helvetischen Republik nicht kommen konnte.
Die Verwaltung der Finanzen wurde dem Finanzministerium, das als Vorläufer des heutigen eidg. Finanzdepartements betrachtet werden kann, übertragen. Die Einnahmen, welche der erste helvetische Finanzminister von seinem Steuersystem für die Kassen des neuen Einheitsstaats erwartete, waren auf Fr. 14450600 Schweizerfranken angeschlagen worden, die Ausgaben dagegen auf 13825600 Schweizerfranken. Aber das Gegenteil dieser Erwartungen traf ein. Die Ausgaben überstiegen sofort die Einnahmen.
Das flüssige Staatsvermögen der Kantone war von den Franzosen geraubt, das ganze Land durch die französischen Truppen und später auch durch die ebenfalls in die Schweiz eingedrungenen österreichischen und russischen Heere ausgesogen und teilweise verwüstet worden. Die wenigen Leute, die damals noch Steuern hätten bezahlen können, taten es nur notgedrungen. Die Abschaffung der Feudallasten hatte das Volk begreiflicherweise gerne gesehen, für die Entrichtung der neuen direkten Abgaben war die Begeisterung dagegen weniger gross.
Ende 1799 waren z. B. die Steuern aus dem Vorjahr noch zum grossen Teil ausstehend. So kam es denn, dass trotz der anscheinend reichen Einnahmequellen, welche dem neuen einheitlichen Staatswesen durch die genannten gesetzgeberischen Verfügungen eröffnet worden waren, dieses bald zahlungsunfähig wurde. Der finanzielle Ruin der Helvetik war auch eine der Hauptursachen ihres politischen Zusammenbruchs, ein Beweis dafür, dass gute Finanzen die Hauptbedingung einer guten und dauerhaften Politik sind.
Die erste eidgenössische Finanzverwaltung steht noch jetzt in keinem guten Andenken, und doch war sie besser als ihr Ruf. Die neue Ordnung der Dinge hatte sich auch im Finanzwesen allzu sehr von dem Boden der geschichtlichen Ueberlieferungen entfernt; die meisten Massnahmen waren überstürzt, die Verwaltung zu zentralisiert, und der ganze komplizierte Haushalt mit seinen zahlreichen und für die damalige Zeit sehr gut bezahlten Magistraten und Beamten passte nicht zu den einfachen, zum Teil noch ganz patriarchalischen Verhältnissen unseres Landes.
Aber auf der andern Seite darf nicht vergessen werden, dass seither doch die meisten wesentlichen Punkte des helvetischen Finanzprogramms zum Wohle unseres Landes verwirklicht worden sind. Die persönlichen und dinglichen Feudallasten sind während der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts in den Kantonen aufgehoben oder abgelöst worden. Die kantonalen Zölle, von denen das Ohmgeld noch das letzte Ueberbleibsel war, sind verschwunden, und Niemand wünscht sie mehr zurück. Das Zollwesen ist in die Hände des Bundes gelegt, und unsere kommerziellen Beziehungen zum Auslande sind durch Verträge geordnet, wie sie schon die helvetische Regierung in Aussicht genommen hatte. Die Herstellung und der Verkauf des Schiesspulvers, der Postverkehr, das Münzwesen sind dem Bunde übertragen worden.
Die Mediationsperiode. Mit der ihm von dem damaligen ersten Konsul Bonaparte aufgezwungenen sog. Mediationsverfassung kehrte unser Land vom Einheitsstaat zum Staatenbund zurück. Die Bundesgewalt wurde sehr beschränkt und das wenige, was davon verblieb, in die Hände des Landammannes der Schweiz gelegt. Salz-, Pulver-, Stempel, Münz- und Postverwaltung wurden dem Bund weggenommen und auch die Zölle an der Grenze wiederum den Kantonen überlassen. Jeder Kanton hatte seine Abgeordneten zur wiederhergestellten Tagsatzung selber zu honorieren; für die übrigen geringen eidgenössischen Ausgaben (Besoldung des Landammannes, des eidg. Kanzlers u. s. w.) musste der jeweilige Vorort (wechselweise je für ein Jahr Freiburg, Bern, Solothurn, Basel, Zürich und Luzern) aufkommen. Einzig die Kosten für die von der Eidgenossenschaft in Paris, Wien und Mailand unterhaltenen «diplomatischen Agentschaften» (etwa 25000 Schweizerfranken im Jahr) trug die Gesamtheit. Die Bundesausgaben sollten aus den Geldkontingenten der Kantone bestritten werden, welche noch heute in der Bundesverfassung als Einnahmequelle des Bundes vorgesehen sind. Das damalige einfache Geldkontingent betrug 409503 Franken; aber gewöhnlich genügte schon ein Zehntel; das höchste war im Jahr 1811 ein Viertel. Der Bundeshaushalt war also auf ein Minimum beschränkt.
Aber noch während der Mediationsperiode sah man sich veranlasst, das Finanzsystem der Helvetik in einem Punkte wieder aufzunehmen. Am setzte nämlich die Tagsatzung einen neuen Tarif für die Eingangsgebühren fest und bestimmte, dass deren Ertrag nicht mehr den Kantonen zufliessen, sondern von der Tagsatzung zur Bestreitung der ausserordentlichen militärischen Ausgaben verwendet werden sollte. Nach der tatsächlichen Aufhebung der Napoleon'schen ¶
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Kontinentalsperre war die Einfuhr so gross, dass trotz der sehr bescheidenen Ansätze schon Ende des Jahres 1813 teils dem Landammann der Schweiz, teils dem Oberkriegskommissariat 63877 Schweizerfranken abgeliefert werden konnten und noch 8604 Schweizerfranken in der Kasse der Grenzanstalten verblieben. Es wurde so ein Finanzsystem eingeleitet, das dem Bund die Erfüllung seiner ersten und obersten Pflicht ermöglichte und ihn im weitern Verlauf von den Geldbewilligungen der Kantone unabhängig machte.
Von 1815 bis 1848. Der diesmal unter Vermittlung der europäischen Grossmächte zu Stande gekommene Bundesvertrag von 1815 bedeutete keinen Fortschritt. An die Stelle der Direktorialkantone und des eidgenössischen Landammannes traten die Vorortkantone Zürich, Bern und Luzern, unter welchen der Tagsatzungssitz alle drei Jahre wechselte. Einzig ein eidgenössischer Kanzler und ein Staatsschreiber blieben als ständige Vertretung des Bundes übrig. Doch wurden die Geldkontingente beibehalten und deren einmaliger Gesamtbetrag auf Fr. 540107 festgesetzt.
Zur Bestreitung der Kriegskosten wurde eine «gemein-eidgenössische Kriegskasse» errichtet, deren Höhe bis auf den doppelten Betrag eines Geldkontingents anwachsen sollte. Diese Kriegskasse war ausschliesslich zur Bestreitung der Militärkosten bei eidgenössischen Auszügen bestimmt, in der Weise, dass bei einem Truppenaufgebot die eine Hälfte der Ausgaben durch Einziehen eines Geldkontingents und die andere Hälfte aus der Kriegskasse bezahlt werden sollte. Die Einkünfte der Kriegskasse bildeten die vorerwähnten, dem Bunde gegen das Ende der Mediationsperiode zugewiesenen Eingangsgebühren, welche auf Waren erhoben wurden, die nicht zu den notwendigsten Bedürfnissen gehörten. Diese Gebühren wurden von den Grenzkantonen bezogen, welche alljährlich der Tagsatzung darüber Rechnung abzulegen hatten (Art. 4 des Bundesvertrages).
Im Jahr 1820 beschlossen die Stände die Beibehaltung der Eingangsgebühren, bis die Kasse den Betrag von vier Geldkontingenten erreicht haben werde, und 1835 wurde der Bestand der Kasse auf Fr. 4277000 festgesetzt, wovon laut einem Beschluss vom nicht mehr als Fr. 1100000 bar in der Kasse liegen sollten. Dazu kam dann noch die französische Kriegsentschädigung von drei Millionen Franken aus dem Jahre 1815, welche aber in Wirklichkeit nur Fr. 2020014 abgeworfen hat. Alle diese Beträge bildeten den sogenannten «eidgenössischen Kriegsfonds», der im Jahr 1848 als Grundstock des eidgenössischen Staatsvermögens an den Bundesstaat überging und laut der eidg. Staatsrechnung von 1849 trotz der durch den Sonderbundskrieg verursachten Auslagen noch 4116207 Schweizerfranken und 51 Rappen betrug.
So hatte sich trotz der Ungunst der Verhältnisse und gegen den ursprünglichen Willen der Urheber des Vertrages von 1815 neuerdings eine, wenn auch bescheidene eidgenössische Finanzverwaltung entwickelt. Deren Ausgaben bestanden aus den Verwaltungskosten des Kriegsfonds, den allgemeinen Militärkosten und den Auslagen für die diplomatische Vertretung im Ausland, die eidg. Kommissionen und die Bundeskanzlei. (Die Entschädigungen an den Bundespräsidenten, sowie für die Lokale der eidg. Kanzlei und das Zeremoniell, die einen jährlichen Betrag von Fr. 10000 bis Fr. 20000 ausmachten, wurden vom jeweiligen Vorort getragen).
Die Bundeseinnahmen dagegen bestanden aus den Zinsen der Kapitalien, dem Ertrag der Eingangsgebühren und, wenn nötig, aus den Geldkontingenten der Kantone. Ueber diesen Finanzhaushalt wurden zwei Rechnungen geführt, diejenige des eidg. Kriegsfonds und die der sog. Zentralkasse. Gemäss Verfügung vom bestanden für die Verwaltung des Kriegsfonds drei Kassen in den Vororten (Zürich, Bern, Luzern) unter der Oberleitung eines Administrators; die Aufsicht und Rechnungsabnahme dagegen war einem Verwaltungsrat von sieben Mitgliedern übertragen. Die Führung der Zentralkasse besorgte die Bundeskanzlei, nominell wurde die Rechnung dieser Kasse abgelegt vom jeweiligen Bundespräsidenten (Präsidenten des eidg. Vororts).
Unter der neuen Eidgenossenschaft. Die Erfahrungen der letzten 50 Jahre hatten dargetan, dass ein Staat ohne gesunde Finanzen keine Dauer haben kann und dass eine Zentralgewalt ohne hinreichende Geldmittel ohnmächtig ist. Die Urheber der Bundesverfassung von 1848 waren deshalb bestrebt, für das Finanzwesen des neuen Bundesstaates eine möglichst solide Grundlage zu schaffen. Zu diesem Behufe wurden durch Art. 39 der genannten Verfassung dem Bund zur Bestreitung seiner Ausgaben zur Verfügung gestellt: der Ertrag des eidg.
Kriegsfonds, der Ertrag der schweizerischen Grenzzölle, der Postverwaltung und Pulververwaltung und endlich die Beiträge der Kantone, d. h. die schon früher erwähnten Geldkontingente. Von den Grenzzöllen musste jedoch den Kantonen eine Entschädigung abgegeben werden. Für die Abtretung des Postregals bezogen die Kantone ebenfalls eine Rückvergütung. Als neue Einnahmequelle kam zu den vorerwähnten schon im Jahr 1851 der Ertrag des Telegraphenmonopols.
Zur Bewältigung der neuen Aufgaben, welche die revidierte Bundesverfassung von 1874 der Eidgenossenschaft auferlegte, wurde dem Bund die Hälfte des Bruttoertrages der von den Kantonen bezogenen Militärpflichtersatzsteuer zugewiesen; ferner wurden die Zoll- und Postentschädigungen beseitigt. Zu dem Telegraphenmonopol gesellte sich 1878 noch das Telephonmonopol. Das dem Bund durch eine teilweise Verfassungsrevision im Jahr 1887 übertragene Alkoholmonopol berührt die Bundesfinanzen in keiner Weise, weil dessen Reinertrag unverkürzt den Kantonen zufliesst. Auch das dem Bund seit 1848 zugewiesene Münzregal bringt, wie hiernach unter dem Kapitel Münzwesen ausgeführt wird, seit 1875 keine Einnahmen mehr für die eidg. Finanzverwaltung.
Es ist selbstverständlich, dass mit der Schaffung eines umfangreicheren eidg. Finanzhaushaltes die Bundeskanzlei nicht länger mit dessen Führung, die sie von 1815 bis 1848 besorgt hatte, beauftragt werden konnte, sondern dass ein eigenes Organ hiefür bestellt werden musste. Die Bundesverfassung von 1848 übertrug deshalb die Verwaltung der Finanzen dem Bundesrat. Dieser wurde durch Bundesgesetz vom behufs Vorberatung und teilweiser Erledigung der Geschäfte in sieben Departemente geteilt, wobei das Finanzwesen dem Finanzdepartement zugewiesen wurde. So war nun endlich, ungefähr ein halbes Jahrhundert nach der helvetischen Republik, wiederum ein zentrales schweizerisches Finanzorgan geschaffen worden.
II. Geschäftskreis und Organisation des Finanzdepartementes.
a) Geschäftskreis.
In der Bundesverfassung von 1874 wird in Art. 102 die Aufgabe des Bundesrates mit Bezug auf das Finanzwesen folgendermassen umschrieben: «Der Bundesrat hat innert der Schranken der gegenwärtigen Verfassung folgende Befugnisse und Obliegenheiten: Er sorgt für die Verwaltung der Finanzen des Bundes, für die Entwerfung des Voranschlages und die Stellung der Rechnungen über die Einnahmen und Ausgaben des Bundes». Art. 103 der nämlichen Verfassung schreibt ferner vor, dass die Geschäfte des Bundesrates nach Departementen unter die einzelnen Mitglieder verteilt werden, dass diese Einteilung aber einzig zum Zweck habe, die Prüfung und Besorgung der Geschäfte zu fördern, und dass der jeweilige Entscheid vom Bundesrat als Behörde auszugehen habe. Es ergibt sich daraus, dass die Organisation des Bundesrates auf kollegialer Verfassung beruht.
Das eidgenössische Finanzdepartement hat somit nicht eine so unabhängige Stellung, wie sie in anderen Staaten dem Finanzministerium zukommen mag: es ist eigentlich, soweit es wenigstens die wichtigeren Angelegenheiten im Finanzwesen anbetrifft, mehr eine vorbereitende Instanz, wobei ihm allerdings vermöge seiner Sachkenntnisse bei der Beratung der Finanzgeschäfte im Schosse des Bundesrates ein hervorragender Einfluss gesichert ist. Immerhin kann das Finanzdepartement, wie alle übrigen Departemente, unter Vorbehalt endgiltigen Entscheides des Bundesrates, von sich aus diejenigen Geschäfte erledigen, welche ihm, sei es kraft gesetzlicher Bestimmungen, sei es infolge besonderer Schlussnahmen des Bundesrates überwiesen sind (Art. 20 des Bundesbeschlusses über die Organisation und den Geschäftsgang des Bundesrates vom
Das Finanzdepartement umfasst nicht nur die Finanzverwaltung, sondern auch die Zollverwaltung und ¶